Mise à jour : 14.06.2010
Depuis près de trois décennies, la modernisation des administrations est au cœur d’une littérature fournie. Cette dernière, bien souvent prescriptive, annonce un mouvement transnational de réforme des administrations, reposant en particulier sur l’introduction d’indicateurs de performance, de modalités d’auto-évaluation et de responsabilisation des agents. Cette technicisation de l’administration mènerait à une action administrative a priori dépolitisée. Le savoir ainsi produit serait à même d’assurer une meilleure responsabilité des agents administratifs et conduirait à une plus grande efficacité d’action. En décalage avec ces approches, il est nécessaire de rappeler que ce couple savoir-administration a déjà une longue histoire : c’est à celle-ci – et aux énigmes qu’elle soulève – que souhaite se consacrer le présent projet en s’attardant à la fois sur la production des savoirs administratifs, sur leur circulation et sur leur incorporation dans l’action administrative.
Ce sont les moments de transformation de l’administration qui sont donc placés au centre de ce projet. Ces transformations prennent différents noms selon les conjonctures historiques- réforme, rationalisation, modernisation -, mais se situent toujours dans une même optique générale caractérisée par ce double mouvement de recherche d’autonomisation et d’efficacité. Pour étudier ces phénomènes, on souhaite se placer dans le cadre d’une socio-histoire des sciences de gouvernement, entendues ici comme l’ensemble des savoirs pour l’action publique et des savoir-faire destinés au perfectionnement et à la rationalisation de l’action politico-administrative. Ces savoirs pourraient être jugés comme secondaires, mais nous souhaitons, au contraire, prendre réellement ces savoirs au sérieux. Ils constituent alors pour nous tout à la fois une porte d’entrée et un observatoire privilégié dans le monde de l’administration. Il convient pour cela de comprendre d’où ils viennent, les représentations qu’ils véhiculent, les usages que les administrations en font, les flux qui les portent et les transportent d’une administration à une autre. Produits dans des configurations spécifiques, ces savoirs ont la force de conviction des instruments neutres (Bourdieu et Boltanski, 1976). Il s’agit alors de comprendre comment ces savoirs permettent de conduire l’action, comment ils sont un moyen concret et pratique d’accorder des perspectives et des objectifs parfois différents. Les savoirs et les objets qu’ils définissent (les « réformes », les statistiques, la cartographie, l’ordinateur, le concours) et les outils pour les opérationnaliser (les catégories, les équations, la notation…) sont l’expression des conflits qui leur ont donné naissance. Si le processus de modernisation de l’administration n’est pas linéaire et s’il n’est pas homogène, s’il oppose différents niveaux territoriaux et sectoriels, différents sites et différents paradigmes, s’il n’est ni porteur ni porté par une vision uniforme de la modernité, alors les groupes politiques et administratifs en concurrence doivent au minimum s’accorder sur un certain nombre de propositions. Ces savoirs sont la stabilisation d’une forme d’accord entre groupes sociaux et institutions vecteurs de la « modernisation ».
Dans le cadre de ce projet nous souhaitons donc tout à la fois analyser la production des savoirs pour l’action administrative et saisir la mobilisation de ces savoirs dans l’action.
Le gouvernement – pour reprendre les mots de Rousseau – tendrait à devenir une « suprême administration ». Une telle expression revient à refuser de faire de l’administration l’exécutante des décisions gouvernementales. L’administration « légifèrerait » à travers toute une série de règlements, qui participent directement à la gestion de la société. Nombreux sont les travaux qui, depuis le dix-huitième siècle, refusent de penser l’objet administratif à travers la dichotomie administration-gouvernement. L’administration participe de fait directement au gouvernement de nos sociétés.
L’administration s’impose comme une fonction médiatrice de l’Etat à même d’assurer une certaine interdépendance entre les citoyens (Noiriel, 1999). Ce processus renvoie au phénomène de bureaucratisation sensible dès la fin du dix-huitième siècle et évidemment aux dix-neuvième et vingtième siècles. Un phénomène que l’on mesure non seulement par l’augmentation des effectifs et des savoirs administratifs, mais également par l’évolution des formes d’intervention sur la société et des manières d’orienter les conduites des populations. Il s’agit donc de repérer en quoi l’administration – à travers ses pratiques et ses reformes envisagées – nourrit de nouveaux savoirs de gouvernement.
Nous montrerons en quoi les écrits de gouvernement se nourrissent des pratiques de l’administration et comment ils rendent possible la circulation de savoirs et d’innovations entre les administrations. L’administration est d’ailleurs dès le dix-huitième siècle au cœur des traités de sciences de gouvernement. Ces sciences se forment ainsi à partir des « exigences pratiques du temps : énoncés de la question sociale, termes des affrontements politiques, catégories offertes à l’action administrative » [1]. C’est ainsi que se construit un objet « administration ».
Si les sciences de gouvernement commencent à être bien connues pour le dix-huitième siècle et le premier dix-neuvième siècle, le statut des savoirs administratifs comme outils de l’autonomisation de l’administration reste à explorer. Deux types de savoirs sont alors à distinguer : les savoirs savants, d’un côté, et les savoirs d’acteurs, de l’autre.
Il s’agit d’analyser, dans un premier temps, la formalisation des savoirs administratifs dont la mise en forme savante se fait dans le premier dix-neuvième siècle par l’élaboration des principes et des corpus du droit administratif. A la fin du dix-neuvième siècle, se dessine l’ambition de systématiser les savoirs relatifs à l’administration. C’est le projet d’une science administrative qui se distinguerait du droit public par l’étude des pratiques administratives concrètes. Cette science administrative se consolide davantage dans les institutions scientifiques du dix-neuvième siècle (associations, sociétés, revues et congrès) qu’à l’Université à proprement parler. Au cours du vingtième siècle, les savoirs s’académisent. L’analyse des politiques publiques, dans un dialogue ouvert avec la science économique, se concentre alors en grande partie sur l’objet administration Mais notre programme de recherche s’intéresse moins à ces savoirs savants en tant que tels (dans leur mise en forme disciplinaire notamment) qu’en tant qu’ils sont mobilisés, mis en œuvre et retravaillés par les administrateurs.
Mais les savoirs de l’administration sont également – et probablement avant tout – des savoirs pratiques élaborés par les administrateurs eux-mêmes. A partir de certains acquis d’une nouvelle « histoire des sciences de l’homme » telle qu’elle s’est mise en forme à partir des années 1980 (Collini, 1988), et notamment de travaux spécifiquement consacrés à l’histoire des savoirs prenant l’action politique comme objet (Ross, 1991), nous proposons d’entreprendre une socio-histoire non rétrospective des entreprises de connaissance de l’action politico-administrative et de leur lien avec l’activité des praticiens de la politique et de l’administration. Il s’agit notamment de repérer ces savoirs dans les revues d’administrateurs, dans les correspondances, les notes internes ou encore dans les circulaires. Ces dernières sont essentielles pour tenter d’appréhender et de comprendre la distinction gouverner/administrer : elles transforment le droit en principes d’administration, et dotent les administrateurs d’un savoir pour l’action. L’ambition du présent projet est donc de refuser de hiérarchiser les savoirs d’administration. C’est en s’intéressant à tous les savoirs produits sur – et bien souvent pour – l’administration, qu’ils soient savants ou pratiques, que nous pourrons mieux saisir les liens entre science(s) et transformations de l’administration. En fait, l’administration nourrit des savoirs nouveaux qui se diffusent et qui, en retour, ouvrent de nouveaux horizons et peuvent favoriser une transformation de l’administration elle -même.
Nous nous proposons ainsi d’observer comment se constituent des formes de discours légitimes sur l’administration mais également comment se construisent des « problèmes » liés au fonctionnement administratif et plus largement – à partir d’innovations techniques, de nouveaux régimes de savoirs - comment des formes d’intelligibilité de l’administration se développent et s’articulent.
La question de la source des savoirs administratifs produits par l’administration locale (par des praticiens, des administrateurs locaux par le biais de manuels ou autres traités et revues) ou bien préparés par l’Etat (par l’administration centrale sous la forme notamment de circulaires) ainsi que celle des formes revêtues par la bibliothèque de l’administrateur (constituée localement, par des fonds locaux, ou bien formée par des envois du Ministère) posent, en creux, celle des rapports entre pouvoir local et pouvoir central, de la centralisation et de la mainmise de l’Etat ou, au contraire, de l’autonomisation de l’administration locale.
Quand nous parlons de mobilisation des savoirs, nous sommes à la fois attentifs à l’élaboration de ces savoirs - ce que nous appellerons plus loin : la « bibliothèque de l’administrateur » - et à leur incorporation dans l’action.
Parmi les savoirs mobilisés par les administrateurs, trois grandes catégories de savoirs méritent d’être distinguées :
D’abord, les savoirs indigènes produits par les administrateurs eux-mêmes. Nous pouvons ici insister sur le rôle d’administrateurs à la fois dans la publication d’ouvrages administratifs ou plus simplement dans des lieux de formation ou encore des comités de réflexion ou de réforme administrative.
Ensuite les savoirs extérieurs aux pratiques administratives qui sont également mobilisés par les administrateurs. On peut penser ici au rôle de certaines « sciences de gouvernement » qui s’académisent au cours du dix-neuvième siècle et qui vont structurer certaines pratiques administratives. Le cas de la statistique a été bien étudié dans sa double genèse pratique et scientifique. Nous pourrions également évoquer les sciences de gouvernement qui dominent certaines périodesspécifiques : l’économie politique pour une partie du dix-neuvième siècle, le droit public et les sciences administratives pour une partie du vingtième siècle, les sciences économiques et les policy studies après la seconde guerre mondiale et, enfin, le New Public Management pour le tournant des vingtième et vingt-et-unième siècles.
Enfin les expériences des autres administrations nourrissent également des savoirs. D’une part, les savoirs issus de pratiques administratives s’échangent entre différents échelons ou services administratifs. D’autre part, les savoirs circulent aussi entre pays, soit à travers des interactions ponctuelles (visites, délégations, voyages d’études, correspondances ou mêmes lectures de traités et d’ouvrages), soit de manière plus structurée à travers des réseaux formalisés et des organisations.
Cette dernière catégorie en témoigne, penser la mobilisation des savoirs conduit à réfléchir aux formes de circulation de ces mêmes savoirs. Une circulation entre différents services administratifs, entre différents niveaux d’administration mais également entre administrations de pays distincts.
Les travaux socio-historiques portant sur différents processus de mise en administration ont conduit à se défaire du double carcan consistant à ne considérer l’histoire de l’Etat qu’à partir d’un regard rétrospectif et téléologique, et à n’envisager le pouvoir municipal qu’à travers une relation verticale nouée avec le centre étatique.
C’est ainsi qu’une partie des analyses socio-historiques des politiques sociales, particulièrement en matière d’hygiène, de santé et d’assistance publiques, a placé le pouvoir municipal au centre de ses interrogations (Renard, 2000 ; Pollet, 1995). Les enquêtes sur la création des premiers bureaux municipaux d’hygiène permettent ainsi de démontrer que les réalisations dites locales ont précédé de dix à vingt ans la promulgation de la loi du 15 février 1902, loi relative à l’hygiène et à la protection de la santé publique (Paquy, 2003). La législation nationale reprend alors l’édifice que les bureaux municipaux et les services départementaux d’hygiène ont amorcé. Une certaine « complémentarité » entre des espaces politiques municipaux innovants et relativement indépendants et un État centralisé, lui-même en voie de bureaucratisation, se met donc en place au cours de la Troisième République, souvent qualifiée de véritable « âge d’or » des communes (Dumons et Pollet, 2001). À partir de la genèse des politiques sociales et urbanistiques, de nombreux travaux qui étudient le fonctionnement concret des municipalités, ont pu également mettre en évidence une certaine antériorité des politiques locales sur les politiques centrales, les premières étant ensuite généralisées après adoption par le centre. La Troisième République a ainsi été saisie comme un régime laissant une grande marge aux collectivités territoriales puisque – notamment grâce au phénomène de cumul des mandats – les périphéries finissent par occuper en quelque sorte le centre qui est un espace de régulation centrale d’intérêts territorialisés (Dumons et Pollet, 2001).
Par ailleurs, le détour historique a conduit à mettre en évidence les genèses complexes – dans le premier vingtième siècle – de processus de circulation d’hommes, de savoirs et d’innovations entre municipalités. Ces réseaux, parfois qualifiés d’intermunicipaux, notamment transnationaux, de circulation de réalisations et d’initiatives ainsi que les traces qu’ils ont pu laisser offrent à nouveau l’opportunité de se défaire d’un regard stato-centré (Payre, 2007). Ces sites, construits en objets d’étude, conduisent à observer un autre lien que le seul « mode pyramidal de circulation de l’innovation et de l’information » allant de l’administration centrale vers les villes (Dumons, Pollet et Saunier, 1997). Dans le même temps, une science administrative à forte composante locale s’internationalise notamment par la création de l’Institut international des sciences administratives à partir du congrès de 1910. C’est une science modernisatrice et rationalisatrice qui s’impose alors dans les années 1920-1930, à l’interface entre l’Amérique du Nord et l’Europe occidentale (Payre, 2006).
Ces premiers travaux ont donc, à partir d’enquêtes circonscrites, discuté l’histoire d’une modernisation administrative descendante et stato-centrée. Ils ont observé, pour le tournant des dix-neuvième et vingtième siècles comme pour le premier vingtième siècle, chez des fonctionnaires en poste en périphérie, des agents locaux, au sein d’institutions publiques mais hors du monde des administrations centrales, l’émergence de doctrines d’action, de formules institutionnelles, de procédures et d’instruments, constitutifs de savoirs pour l’action souvent repris et généralisés par le centre. Dans le cadre du programme de recherche MOSARE, notre ambition est d’abord de s’interroger sur l’existence, au cours d’autres périodes historiques, de tels mouvements ascendants de savoirs et plus largement de raisonner en termes de circulations transversales, transnationales ou intra-nationales.
Partant des acquis des travaux précédents, le présent projet souhaite désormais s’attarder sur des processus de circulations de savoirs et d’innovation. C’est la circulation comme « point de vue analytique » qui est ici envisagée. Un point de vue qui a eu du mal à s’affirmer tant les sciences sociales ont une prédilection pour des oppositions binaires, pour des modèles spatiaux qui ont contribué à structurer la réflexion en particulier en science politique. C’est le cas, par exemple, du modèle centre-périphérie tant utilisé pour penser les transformations de l’administration. Reste que depuis une quinzaine d’années une réflexion assez neuve a été produite, en histoire culturelle et intellectuelle, sur les transferts et les interconnexions entre systèmes culturels et politiques (Schöttler et Werner, 1994). Ces travaux livrent une critique d’une certaine pratique du comparatisme fondé sur la mise en évidence des différences. Une telle démarche tend, en effet, à pétrifier les oppositions et contribue à la litanie des exceptionnalismes nationaux. Elle présuppose l’existence d’entités légitimes entre lesquelles peut s’établir une comparaison. Ces entités sont bien souvent des systèmes nationaux penséscomme clos, synchrones et similaires En histoire, la comparaison comme méthode est ainsi accusée d’être prisonnière de certains points aveugles des historiographies nationales qui – en particulier dans le cas français – sont souvent centrées sur l’État (Espagne, 1994). En creux, ces critiques sont autant de propositions en faveur d’une nouvelle démarche d’enquête. On déplacerait alors le regard en tentant de s’intéresser moins aux différences qu’aux interconnexions, aux échanges, aux transferts, aux réseaux, à ce qui se développe au-delà, entre ou en deçà des nations, et à leur impact sur certaines réalisations socio-politiques. Autrement dit, la comparaison n’est pas rejetée, mais l’accent est mis sur la comparaison en action, la comparaison en train de se faire (Werner et Zimmermann, 2004). Ces travaux entrent en résonance avec des écrits relativement récents qui s’attardent sur les transferts institutionnels de politiques publiques (policy transfers). Ces travaux se multiplient au sujet des politiques sociales (Dolowitz et Marsh, 2000) ou des institutions (Jacoby, 2000). L’ambition est bien de repérer les traductions, les appropriations d’idées, de techniques politiques venus d’ailleurs et qui vont favoriser une certaine innovation. Il ne s’agit plus de se contenter de parler de simple diffusion, d’influence ou même d’emprunt, mais bien de mettre au jour les processus sociaux qui participent à l’échange d’idée et de savoirs et à leur incorporation.
Dans le cadre de cette recherche sur les savoirs administratifs, il ne s’agit pas de postuler que les réformes administratives sont entièrement voulues, conçues et rendues possibles par l’administration centrale, notamment le ministère des Finances qui prendrait souvent le dessus dans ce domaine sur le ministère de l’Intérieur. Ce qui est proposé ici, c’est plutôt une sociologie de la circulation des idées, des technologies, des instruments, des techniques et donc, des savoirs porteurs de la modernisation administrative.
Nous allons, dans cet ensemble d’enquêtes, porter une attention particulière aux individus qui favorisent la circulation et aux espaces de circulation. C’est là le cœur même de notre programme de recherche. Ces individus évoluent en effet sur plusieurs scènes :
Une scène transnationale. Cette scène évolue bien évidemment selon les moments. A minima, il s’agit d’échanges entre administrations de différents pays : voyages d’études, correspondances, articles de périodiques. Ces échanges informels favorisent la circulation transnationale d’innovations administratives Au vingtième siècle, ces échanges sont en partie – en partie seulement – structurés par des organisations internationales. De fait, nous trouvons des organisations internationales qui dès le début du vingtième siècle sont dédiées à la réforme des administrations et procèdent à des « comparaisons en action ».
Une scène nationale. Il s’agit de saisir comment les administrations centrales se sont emparées de certaines questions administratives. Jusqu’aux années 1930, le ministère de l’Intérieur est le principal ministère de l’administration avant d’être remplacé progressivement par le ministère des Finances. Mais il faut également observer le travail interministériel en repérant le rôle et l’activité de comités de modernisation mis en place par la Présidence du conseil puis par le Premier ministre, par le ministère d l’Intérieur ou encore le ministère des Finances.
Enfin des scènes locales au sein des préfectures et des grandes municipalités. Nous serons attentifs au rôle des administrateurs mais aussi des élus locaux tant dans la production de savoirs sur l’administration, la valorisation et l’exemplification de certaines pratiques administratives et enfin l’incorporation de ces savoirs. Cette incorporation sera saisie à partir de terrains administratifs locaux
Pour mener une enquête sur cette question de la circulation de la modernisation administrative, il convient d’insister sur l’enchevêtrement de ces trois scènes et de partir à la recherche de traces de ces liens et interactions entre le transnational, le local et le national. C’est cette circulation et son organisation que nous nous proposons d’éprouver ici à partir de trois chantiers de recherche.
[1] Il s’agit ici de s’inspirer de l’historicisme réflexif proposé par C. Topalov et B. Lepetit au sujet des sciences sociales (Topalov et Lepetit 2001).